오세훈 시장이 서울시의회에 올린 내년도 예산안은 여러 비판을 불러왔습니다. 그 중 “주민참여” 예산 대폭 삭감에 ‘마을’을 주요 키워드로 활동하는 “중간지원조직”이 크게 반발하고 나섰습니다. 그리고 같은 반발이지만 조금 다른 입장도 있습니다. 동 단위 주민참여예산을 사용해왔던 한 주민자치회 회장의 발언입니다.

“아니, 우리는 시민단체도 아니고, 순수한 주민인데, 우리한테까지 시민단체 프레임을 씌워서 그동안의 성과를 깡그리 무시하니까 화가 납니다!”

“주민참여” 영역에서 활동하는 주민 가운데 이렇게 시민단체를 향해 불편한 감정을 품는 경우를 종종 목격합니다. 시민단체는 순수하지 않은 주민입니다. 그렇다면 순수한, 그리고 순수하지 않은 주민을 가르는 기준은 무엇일까요? 바로 ‘정치’입니다. 정치적 입장이 있거나 정당에 가입했다면 그 주민은 순수한 주민이 아니며 그런 주민이 “주민참여” 사업에 참여하면 의도가 불순하다고 평가받을 수 있습니다. “주민참여” 관련 사업은 주민의 ‘순수성’을 요구하는 문화가 있습니다.

지난 10년 간, “주민참여” 사업은 많은 성과를 내왔습니다. 필자가 거주하는 은평구에는 주민참여예산으로 건립한 마을 도서관도 있고, 퇴원 환자의 재활과 재택 환자의 지역사회에서의 공존을 돕는 단기입주 재활주택도 있습니다. 주민이 제안하고, 주민의 투표로 사업을 선정하는 주민참여예산 사업은 2011년 3월부터 전 지방자치단체에서 의무 운영하는 제도입니다. 주민참여예산은 행정력이 미치지 못하는 부분에서 주민의 필요를 충족하게 한다는 점에서 좋은 평가를 받고 있습니다. 하지만 필자는 이러한 순기능에도 “주민참여”가 주민참여를 비정치화하고, 협소하게 만든다는 점에서는 비판적 성찰을 할 필요가 있다고 봅니다.

“주민참여”를 강조하는 밑바탕에는 정부 주도가 아니라 주민의 직접 참여가 더 민주적이라는 인식이 깔려 있습니다. 그런데 이러한 인식은 정치, 통치, 정부, 정당과 주민의 거리를 오히려 벌려 놓습니다. 통치는 민주주의의 작동 수단이기에 주민 누구나 이를 취할 수 있다는 상상이 가능해야 합니다. 하지만 통치는 일방적이고 비민주적이라고 상정하면 주민은 이를 부정적으로 인식하며 가까이하려 하기보다 멀찍이 거리를 두게 됩니다.

정치학자 박상훈은 이렇게 정부와 통치를 부정적으로 바라보게 하는 인식을 “‘낡은 생각의 감옥’”이라고 부릅니다. 주민이 정치에 참여하기보다 정치를 부정적으로 인식하게 하는 방식이 낡은 생각이라는 지적입니다. 현재 활성화된 “주민참여”는 정부가 선을 그어놓은 영역 안에서의 주민참여만을 의미합니다. 과장하자면 마치 정부가 배치한 부서에서 주민이 담당 업무를 처리하고 있는 것처럼 보이기까지 합니다.

1년 이상 주민자치회 지원관으로 일하며 ‘마을’과 ‘주민’을 바라보는 시선이 입체적으로 변했습니다. 의식하지는 못했지만 전에는 마을이나 주민을 단일하게 보며 주민이면 무조건 ‘프리패스’할 수 있어야 한다고 생각했습니다. 하지만 조금만 더 생각해봐도 “주민참여”라고 해서 무조건 옳거나 좋을 수 없단 걸 알 수 있습니다. 그런데 “주민참여” 사업의 성과가 널리 알려질수록 주민이나 주민참여의 상이 단일해지는 면이 있습니다. 그래서 지금과는 다른 주민참여의 방식을 상상해보는 시도가 필요합니다.

이번에 청탁받은 원고 주제는 “마을과 정동 : 다기능적이고 다성화음적이면서도 지극히 단순한 마을 일들에 대하여”입니다. ‘마을’은 통합된 단일한 정치 공동체가 아니고, 그곳에 사는 ‘주민’ 역시 균일하지 않습니다. 주민은 ‘순수’하지도 비정치적이지도 않기에 여러 다양한 입장을 내비치며 서로 부딪혀 ‘불협화음’을 냅니다. 아! 여기서 청탁받은 주제의 “다성화음”의 의미를 되새기게 됩니다. 주민 간에는 불화하면 안 된다는 인식, 마을은 화목해야 한다는 인식은 “다성화음”을 ‘불협화음’으로 바라보게 했던 게 아닌가 합니다. 마을 내 여러 갈등을 “다성화음”으로 이해하면 마을 일은 복잡한 게 아니라 자연스럽고 단순한 일일지도 모르겠습니다.

“주민참여” 사업은 그간 좋은 성과를 내왔지만 다기능적, 다성화음적 측면에서는 한계가 분명해 보입니다. “주민참여” 사업의 공간은 잘 차려진 녹음 부스였던 거 같습니다. 물론, 아무 소리도 낼 수 없던 때와 비교하면 훨씬 나아졌다고 할 수 있지만 다성화음을 이뤄내기엔 그 방식이 제한적입니다. 그래서 다양한 목소리가 울려 퍼질 수 있도록 조직화된 참여를 독려해야 합니다. 개별화된 목소리는 잘 들리지 않기에 조직할 수 있는 주민 단체, 특히 정당의 역할이 필요합니다.

오세훈 시장과는 전혀 다른 의도에서 “주민참여” 사업을 되짚어 보고, 정치적인 주민참여, 정치적 다양성이 펼쳐지는 마을살이를 이야기하고자 이 글을 씁니다.

“주민참여”와 주민 동원

“주민참여”에서도 기계적으로 반복되는 주민 동원의 패턴을 발견합니다. 행정은 주민의 동의나 주민의 참여를 근거로 진행해야 하는 사업이 많습니다. 구 단위에서는 “주민참여” 제목이 붙는 “위원회”도 여럿이고, 동 단위에서는 주민을 모집해서 동 축제를 개최하거나, 연초마다 구청장이 배석해 주민의 목소리를 청취하는 ‘동정보고회’도 진행해야 합니다. 또 동마다 조금씩 다르지만 주민이 참여하는 골목길 쓸기, 김장 나눔, 방역, 선진지 답사 등 정기, 비정기로 치러야 하는 행사가 참 많습니다.

행정은 그때마다 불특정 주민을 모집할 수는 없기에 이미 조직된 주민을 초대하는 경우가 대개입니다. 특히 직능단체장과 직능단체 소속 주민이 동원되는 경우가 많습니다. 직능단체장은 대개 시간과 경제적 여유가 있는 지역 유지가 많습니다. 그래서 직능단체장은 낮에 열리는 동과 구 행사에 자유롭게 참여하고, 후원금이 필요할 때면 크게 기부를 하기도 합니다. 자신을 ‘순수한 주민’이라고 했던 주민도 시간과 경제적인 면에서 비교적 자유롭습니다.

여기서 ‘직능단체’의 정의는 명확히 말하기 어렵습니다. 과거에는 이승만, 전두환, 박정희 정부가 권력 유지와 통제 수단으로 이용했다던 ‘관변단체’입니다. 행정에서 이러한 단체를 ‘직능단체’라고 부릅니다. 하지만 자치법규 어디에서도 직능단체의 정의를 찾기란 쉽지 않습니다. 직능단체로는 바르게살기운동본부, 새마을부녀회, 자유총연맹 등이 있습니다. 직능단체 소속 주민의 수만 100명 이상입니다. 임기가 있기에 기간으로 따지면 그 수는 더 큽니다.

직능단체는 행정이 속속들이 하지 못하는 지역 일을 담당합니다. ‘부우우우앙’ 소리를 내는 방역 도구로 동네를 도는 일도 직능단체 소속 주민이 담당하고, 겨울철 취약계층 가정에 김장을 해서 김치를 전달하는 일도 직능단체가 담당합니다. 통장을 제외한 직능단체 소속 주민은 활동비도 받지 않고 일합니다. 그런데 주민 동원이라고 해서 주민이 일방적으로 이용당한다고 볼 수는 없습니다. 긴 시간 굳어져 온 행정에서의 주민참여 독려 방식이라고 보는 게 더 적절할 것 같습니다. 방역, 김장, 행사에 참여하는 주민은 동원되어 불쾌하다는 느낌을 표현하기보다 뿌듯함을 표현하는 경우가 더 많습니다.

그런데 이 기계적으로 반복되는 주민 동원과 “주민참여”의 장면이 겹쳐 보이는 경우가 종종 있습니다. 몇 가지 예를 들어보겠습니다. 구 단위 참여예산 사업을 신청하는 주민의 수는 매우 적습니다. 그렇지만 담당 주무관은 동별로 일정 양 이상의 신청서를 제출해야 합니다. 그래서 주무관은 직능단체 소속 주민에게 아이디어를 제공하고 대부분의 내용을 채워 그 주민 이름으로 신청서를 제출하곤 합니다. 또 선정된 참여예산 사업에서도 주민 동원이 일어납니다. 사업 실행을 앞두고 계획 변경이 발생하면 다시 주민 의견을 수렴해야 하는데, 그런 경우 빠르게 의견 수렴이 가능한 주민자치회가 주요 설문 대상이 됩니다.

“주민참여”와 주민 동원이 닮아가는 데는 주민 조직의 주체가 ‘행정’이라는 점이 큰 영향을 미치는 것 같습니다. 행정은 주민의 참여로 절차의 정당성을 만들어야 하고, 돈과 시간이 여유로운 주민은 행정에서 영향력을 행사할 수 있기에 서로 주고받는 관계가 형성됩니다. 민관협력의 모습이라고도 할 수 있습니다. 하지만 이 상호협력 관계 구도에 포함되지 않는 다양한 주민의 참여 또한 필요합니다. 그러기 위해서는 소수 개별의 목소리가 아니라 조직적인 참여가 만들어져야 합니다. 그래야만 다양한 소수의 목소리에도 힘이 실릴 수 있습니다.

그런데 조직화는 필요한 정치 과정이 아니라 부정한 방식이라고 여기는 문화와 인식이 이를 가로막습니다. ‘순수한’ 주민만을 환영한다면 결국 허락된 영역에서 주로 돈과 시간이 자유로운 주민을 중심으로 “주민참여”가 활성화될 가능성이 높습니다.

정치 참여

그렇다면 어떻게 다른 주민참여를 상상해볼 수 있을까요? 지역 의회의 토론과 결정 과정에서의 주민참여를 상상해보겠습니다. 현 “주민참여”는 주로 동, 구, 시 행정 단위에서 필요한 시설이나 프로그램을 주민이 기획하여 예산 사업을 신청하고, 주민이 선정하는 사업을 의미합니다. 그런데 이렇게 주민참여예산 제도가 전국으로 확산되는 동안 지역 의회와 관련한 주민참여는 큰 변화가 없는 것으로 보입니다. 일단 기본적으로 지역 의회 소식 자체가 주민에게 전달되지 않는 상황이 그대로입니다.

내가 사는 ‘지역’ 의회 소식은 거리상으로는 더 먼 국회 소식보다 접하기 어려운 정보입니다. 만약 주민에게 지역 정치 소식이 더 빠르고 쉽게 가 닿는다면 그만큼 정치 과정에서의 주민참여율은 높아질 수 있습니다. 여기에서 말하는 주민참여는 둘 이상 모인 자리에서 지역 정치 이슈로 대화를 나누는 것부터 사안에 따라 공론장을 요구하거나 그런 자리를 직접 구성하는 일까지를 포함합니다. 지역 정치 소식을 쉽게 접할 수 있다면 주민 스스로는 여러 다양한 방식으로 참여의 경로를 만들어나갈 수 있습니다.

하지만 지금 말하는 주민참여가 주민에게 의회의 권한을 줘야 한다는 의미는 아닙니다. 의회는 주민에게 위임받은 권한과 책임을 다해 제 역할을 해야 하고, 주민은 그 과정에서 견제와 감시 역할을 해야 합니다. 주민의 이러한 참여는 의회가 제 역할을 하도록 독려합니다. 주민의 관심이야말로 중요한 주민참여이고, 의회가 제 역할을 하게 하는 원동력입니다. 주민이 의회의 권한을 행사해야 더 민주적이고 더 좋은 과정인 건 아닙니다. 권한과 책임이 있는 정치인이 제 역할을 하고, 감시자 역할을 하는 주민이 있는 구도 역시 좋은 민주주의의 모습이라 할 수 있습니다.

지역 정치에 주민이 참여할 수 있는 조건은 문턱이 낮은 정보 접근입니다. 문턱이 낮은 정보 접근이란, 원본의 정보가 아니라 관점에 따라 정리된 정보를 말합니다. 현재에도 원본의 정보는 대부분 공개되어 있습니다. 하지만 구청이나 구의회 홈페이지에서 접할 수 있는 정보는 접근성이 낮습니다. 많은 양의 정보가 길게 나열되어 있기에 누구나 정보를 쉽게 이해하기 어렵습니다. 원본이 아니라 쟁점별 특이사항이나 교차하는 입장 등이 정리된 정보가 제공되어야 합니다.

이러한 정보 정리는 조직력을 필요로 합니다. 지역 주민에게 정보를 전달하는 역할을 하는 단체 중 하나가 정당입니다. 정당은 정당마다의 관점으로 사안을 다루고, 입장을 발표합니다. 그래서 당원은 당의 입장 발표를 정보로 취하기도 하고, 이 발표 과정에서 의견을 내기도 하고, 발표 이후 당내 여론 형성 과정에 참여하기도 합니다. 지역 현안에 관해서도 마찬가지입니다. 당원은 자신이 속한 지역 원내 정당 혹은 원외 정당이 사안에 따라 조직력을 발휘할 수 있도록 의견을 낼 수도 있고, 그 과정 자체를 만들어갈 수도 있습니다. 정당 활동은 조직적인 주민참여라고 할 수 있습니다.

이렇게 정치적인 주민참여, 조직적인 주민참여가 원활하게 이루어진다면 주민참여는 다성화음을 내는데 한 발짝 더 가까이 다가갈 수 있습니다. 직접 참여가 어려운 주민이라도 정당이나 단체에 자신의 권한을 위임해 조직력을 발휘하게 할 수 있습니다. 이런 조직적인 참여가 활성화된다면 소외나 배제되었던 목소리도 세상에 드러날 수 있습니다. 개별화된 약자의 목소리는 잘 들리지 않지만 조직화될수록 그 소리는 어떤 하나의 음을 낼 수 있기에 그렇습니다.

정치적 회의와 주민참여

주민이 정치과정에서 직접 참여할 수 있는 권한이 있어야 ‘실질적’ 민주주의를 실현할 수 있다는 주장은 막연한 이상처럼 보일 때가 많습니다. 주민에게 권한을 달라는 주장과 함께 논의되어야 할 위임 과정의 논의나 권한과 언제나 한 쌍이어야 하는 책임 논의는 생략되어 있기에 그렇습니다. 현재 우리는 여러 개선점이 있다고 해도 선거에 참여하며 정치인에게 권한을 위임합니다. 이 절차로 정당성을 얻은 정치인만이 권한과 책임을 다해 정치 과정에서의 임무를 수행할 수 있습니다. 하지만 “주민참여” 사업에 참여하는 일부 주민은 그런 절차의 정당성을 얻지 못합니다. “주민참여”는 옳고, 선출 정치인은 문제가 많다는 인식에는 어쩌면 정치적 회의감이 깔려 있을 수 있습니다.

거대 양당이 아니라 다양한 정당이 행정과 의회에 진입할 수 있다면 보다 다양한 주민의 입장이 대표될 수 있습니다. 그러려면 다양한 정당이 더 많은 당원을 확보해야 합니다. 지금보다 더 많은 주민이 자신의 정치 지향과 닮은 정당에 가입해야 합니다. 정당, 정부, 의회, 엘리트 정치인을 부정적으로 바라보며 거리를 두고, “주민참여” 경로에만 관심을 보인다면 정부와 의회의 다원화는 더 어려워질 수밖에 없습니다. 개별 주민이 되어 주민 대표성을 얻어 정치인과 분리된 영역에서 활동을 하기보다 선출 정치인 키우기, 선출 정치인 되기 과정을 만드는 정당에 가입하는 일이 더 ‘참여적’일 수 있습니다.

모든 권한에는 책임이 뒤따릅니다. 주민의 제안이라고 해서 모두 옳을 수가 없지만 주민의 참여만을 강조하다보면 이를 견제할 수 있는 장치에 관한 고민은 소홀해질 수 있습니다. 주민참여와 함께 책임과 권한을 함께 고려할 수 있는 수단이 바로 정당입니다. 대표자를 세우고, 권한을 위임하여 그 책임을 다할 수 있도록 하는 과정, 이런 대의 과정은 비민주적이지 않고, 효율적이며 소외를 의식하는 다원주의적 방식입니다.

‘순수’한 주민의 참여에는 다성화음의 조건에 부합하지 않는 면이 많습니다. 마을의 다성화음을 구성하려면 조직적인 주민참여가 독려되어야 합니다. 여러 단체가 주민참여의 조직화를 수행하지만 무엇보다 정권 교체, 의회 입성에 직접적인 역할을 하는 정당 활동이 중요합니다. 안전한 영역에서의 “주민참여”만이 아니라 정치적인 주민참여, 조직적인 주민참여도 활성화될 수 있길 바랍니다.

【참고문헌】

박상훈 저. 2017. 『민주주의의 시간』. 서울: 후마니타스.