기초지자체의 기후위기 대응 그린 뉴딜 정책 분석 ①

탄소중립은 가능한가? 그린뉴딜은 녹색전환을 이루고 있을까? 탄소중립은 불확실한 기후위기 앞에서 사회가 이뤄내야 하는 최소한의 안전망이고, 그린뉴딜은 기후위기 대응, 불평등 해소, 일자리 창출을 목표로 하는 탈탄소 경제사회 대전환이나, 이대로라면 모두 요원하다. 본 글에서는 아래로부터의 전환을 화두삼아 기초지자체의 그린뉴딜 정책 현황을 살펴보고, 경향성을 분석한 후, 녹색전환 이행을 위해 제언한다. 총 3회로 예정된 시리즈 중 이번이 첫 번째 글이다.

1. 기초지자체 그린 뉴딜의 이해 왜 아래로부터 전환이 필요한가?

탄소중립은 가능한가?

탄소중립(Net zero)이 떠오르고 있다. 기후위기에 마주한 모든 사회는 1.5℃ 경로에서, 온실가스 배출량을 2030년까지 (2010년 대비) 최소 45%를 감축하고, 2050년 경에는 탄소중립(net zero)에 도달해야만 한다. 갑작스러웠던 코로나19 사태가 시사하듯이, 빈번히 일어나는 재난은 각기의 지역과 그 공간에 살고 있는 주민들의 삶 전반을 위협한다. 탄소중립은 이러한 불확실한 위기 앞에서 사회가 이뤄내야 하는 최소한의 안전망이자 전환의 목표라 할 수 있다. 하지만 이대로라면 2050 탄소중립 목표달성은 요원하다. ‘어떻게 사회를 전환할 수 있는지’에 대한 전환의 방법론이 비어있다. 즉, 탄소중립을 실현하기 위한 급진적이고 구체적인 그린뉴딜 정책이 빈약하다.

그린뉴딜이란, 기후위기 대응과 불평등 해소, 일자리 창출을 목표로 하는 탈탄소 경제사회 대전환을 의미한다.1 그러나 중앙정부가 작년 7월 야심차게 발표한 한국판 뉴딜은, 예산 규모부터 (25년까지) 76조 원이라는 타국대비 여러 모로 작은 규모인데다가, 그마저도 지역에 쓰이는 것이 아닌 기업의 프로젝트 성 사업에 실리고 있다. 무엇보다 정부는 개발·토건 중심의 정책을 전환하지 않은 채 그린뉴딜을 추진하고 있다. 그러다보니 그린뉴딜로 줄이는 미미한 (2025년까지 1,229만 톤) 온실가스 감축분마저 관성적으로 추진하는 개발·토건 사업으로 인해 가뿐히 상쇄되어 버리는 상황이 발생하고 있다. 그렇다면, 탄소중립은 가능한가? 기존 체제의 질서 있는 후퇴와 새로운 미래에 대한 사회적 합의의 경험 모두 부재한 상황이다.

지역 중심 그린뉴딜

왜 지역에서 그린뉴딜 계획을 수립하고 수행해야 할까. 2020년 각 지역은 코로나19, 물난리, 한파 등으로 혹독히 재난을 마주했다. 기상청에서 발간한 「2020년 이상기후 보고서」에 따르면 역대급 장마철, 8~9월 태풍의 영향, 여름·겨울철의 이례적인 이상기온으로 최근 연평균 피해의 3배를 초과한 사회·경제적 피해가 발생했다고 한다[그림-1]. 어떤 공간이든 기후위기 시대에는 울리히 벡(Ulrich Beck)의 표현처럼 재난이 일상화되는 ‘위험사회’ 속에 놓이게 되는데, 이 위험을 직접적으로 마주하는 곳은 지역이다.

[그림-1] 2020년 우리나라 이상기후 발생 분포도
[그림-1] 2020년 우리나라 이상기후 발생 분포도 (기상청, 2021)

세계일보 기자 윤지로가 작성한 ‘대한민국 기후위기 지도’에는 229개 지방자치단체의 기후변화 위험도가 적응(adapt to climate change)과 감축(reduce emissions) 면으로 나뉘어 드러나 있다.

※ 지역별 기후위기 지도 (세계일보 2020-07-10 ‘너흰 만들어, 우린 쓸게’… 온실가스 감축 ‘환경 부정의’ [기후위기 도미노를 막아라] (출처: https://www.segye.com/newsView/20200710512185) 그래픽 참조.

적응 리스크는 이미 상당 수준 진행된 온난화의 영향을 어떻게 해결할지에 초점을 맞추며 △인구당 의료기관 수 △2030년 예상되는 65세 이상 인구 비율 △온도 상승 폭 △열대야 일수 기준 등으로 구성된다. 이 때 적응에 취약한 지역으로는 부산 5개 자치구(연제·영도·남·서·동구), 의료가 취약한 대구 서구, 기온 상승폭이 높은 광주 남구가 꼽힌다. 적응 리스크가 재난에 대한 것이라면 감축 리스크는 전환 과정에서 발생한다. 감축 리스크는 탄소배출 감축으로 인한 지자체의 경제·산업적 위험도를 의미하며 △지역내총생산(GRDP)당 배출량 △지역 내 주요 배출기업 감축 의무 △지역 내 좌초위기산업 고용인구 △재정자립도 등을 기준으로 산정된다. 이럴 때, 석탄발전소의 절반이 모여있는 충청남도의 당진, 보령, 태안이 위험 상위권에, 제철소와 석유화학·정제기업, 자동차 공장 등으로 지역 경제를 지탱해온 전남 광양·여수, 충남 아산·서산이 위험 지역에 들어선다. 이렇게 적응과 감축 양 방향으로 기후위기 위험을 관찰할 때, 부산·광주·충남·대구 어느 한 지역 빠지지 않고2 모두 기후위기의 당사자가 된다. 각 지역에 닥치는 위험의 종류와, 각 지역이 걸어온 산업경로가 제각각 상이함에 따라 맞춤형 전환이 필요하다.

이와 같이 불확실한 미래는 각 기초지자체에게 대응역량을 요구한다. 이러한 전환을 수행할 수 있는 주체는 각각의 지역사정을 훤히 알고 있는 지자체뿐이기에 지역 중심 그린뉴딜 계획의 수립과 실행은 더는 선택사항에 머무르지 않는다. 기초지자체는 주민들과 살을 맞대고 있는 현장성을 지니고, 정책이 직접적으로 실현되고 수행되는 민감성이 작용하며, 계획을 현실로 이루는 장소성을 지니기에 전환을 일구어내는 최전선이자 표면이라 할 수 있다. 또한 지방정부는 비교적 작은 규모의 지역사회를 정책 대상으로 하기 때문에 정책 환경이 상대적으로 복잡하지 않고 단체장의 결정으로 신속하게 의사 결정이 가능하다는 점에서, 실험적인 혁신 정책을 시도하기 용이하다. 그 까닭에 “지방정부가 시민과 함께 민관 협치를 통하여 그린뉴딜을 추진하는 실행전략”인 로컬뉴딜(Local New Deal)이라는 개념도 등장하고 있다.3 더군다나 코로나 19 감염병 사태를 맞아, 지역이라는 공간성이 대두되고, 지방정부의 능력과 책임이 강조되는 면이 있다.

아래로부터의 전환이 절실한 때이다. 지역에서의 전환이 선택사항이 아니라면, 적극적으로 전환의 주체가 되는 것은 어떨까. 탑다운(Top-Down) 방식의 정책이 지닌 한계를 바텀업(Bottom-up) 방식의 전환으로 극복하자는 이야기가 떠오르고 있다. 지금까지의 기후위기 대응 담론에서는 중앙정부의 중요함은 곧잘 강조되었지만, 지방정부의 역할과 책임은 도외시 되어온 측면이 있다. 그러나 기후위기를 직접적으로 마주하는 곳도 지역이고, 정책의 당사자들이 살아가는 곳도 지역이고, 이들과 함께 전환을 실천할 수 있는 곳도 지역이다. 중앙정부 그린뉴딜의 공백과 한계를 메꿀 지역 중심 그린뉴딜이 필요하다. 지역에서 시작하는 바텀업 방식의 전환은 시민 혹은 주민의 목소리를 직접적으로 반영할 수 있다는 점에서, 추상적이고 거시적인 중앙정부의 정책과는 궤를 달리 할 수 있다. 녹색전환을 위한 지역 그린뉴딜은 아래로부터 시작되어야 할 것이다.

* 다음편에 계속….


  1. 이유진. 그린뉴딜, 기후위기 대응을 최우선으로. 지방자치 이슈와 포럼. 2020.

  2. 세계일보. 2020-07-13. ‘너흰 만들어, 우린 쓸게’… 온실가스 감축 ‘환경 부정의’ [기후위기 도미노를 막아라]

  3. 유창복·이재경·김다예. 포스트 코로나와 로컬뉴딜–With 코로나 시대, 로컬에서 답을 찾다. 책숲. 2020.

이 글은 2021년 상반기 기후위기 대응·에너지전환 지방정부 협의회에서 발주하고 녹색전환연구소가 수행한 “기초지자체 그린뉴딜 정책 수립 현황과 이행 장벽 분석” 연구를 수정·요약한 것으로, 『새로운 미래, 담대한 여정』이라는 제목으로 한국매니페스토실천본부 기획 공공의제연구소 오름에서 단행본으로 펴냈다.

노마

앎은 앓음이라는 말을 좋아합니다. 기후위기로 지구의 온도는 올라가는데 사람들의 온도는 낮아 괴롭습니다. 삶의 이상한 간극 사이에서 널뛰며 하루를 지나보냅니다. 흘릴 필요가 없는 눈물을 흘리지 않을 세상을 꿈꿉니다.

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