장윤석5. 기초지자체의 녹색전환 이행을 위한 제언
이상으로 기초지자체의 그린뉴딜 정책 현황과 경향성을 살펴보았다. 정부의 그린뉴딜 정책을 탄소중립 실행 정책으로 재구조화해야 한다는 것을 전제로 기초지자체의 그린뉴딜 정책을 활성화 할 수 있는 세 가지 방향성, 네 가지 활성화 방안, 열 가지 정책제안을 다음과 같이 제언한다. 그린뉴딜이 우산정책인 까닭에 전 범위에 걸쳐진 폭넓은 과제가 나타나 있지만, 그러한 대전환은 시대적 요청이자 지역이 안전하고 살기 좋은 곳이 되기 위한 기초 숙제라 할 수 있을 것이다.
① 세 가지 방향성 – 그린뉴딜의 재정의, 지역의 상황과 맥락에 바탕두기, 세부 정책의 효용성 제고
첫째, 그린뉴딜의 재정의가 필요하다. 그린뉴딜은 기후위기 대응을 위해 2050 탄소중립(2030년까지 2010년 배출량 대비 45% 감축)을 목표로 양질의 일자리를 확보하는 우산정책이자 전환정책이다. 2050 탄소중립, 기후위기 대응(저감, 적응), 에너지전환, 디지털 뉴딜, 휴먼 뉴딜과 그린뉴딜의 관계 재설정이 필요하다. 무엇보다 탄소중립이 목표이고 이를 달성하기 위한 수단으로 그린뉴딜이 있으므로, 탄소중립과 그린뉴딜 계획을 연계해서 수립해야한다.
둘째, 지역의 고유한 상황과 맥락에 바탕을 둔 그린뉴딜 설계가 필요하다. 기초지자체의 그린뉴딜은 중앙정부의 그린뉴딜과 달리 천차만별일 수밖에 없고, 따라서 지역의 고유성과 실정에 맞추어 그린뉴딜 안이 설정되어야 한다. 중앙정부의 수소, 디지털 뉴딜을 따라갈 필요도 없고, 그 분류틀에 지자체의 안을 짜맞출 필요도 없다. 오히려 한국판 뉴딜의 무비판적 수용 탓에 지역의 실정에 어긋나는 잘못된 경로의존성이 나타나는 사례가 부지기수였다. 더해서 지역별 기후위기 리스크에 역점을 두어 이에 대응하는 적응, 장기, 회복탄력성 정책 모색이 필요하다. 지역의 기초통계를 정리해 어떤 상황에 처해있는지 살피고, 이러한 실정에 맞추어 정의로운 전환과 사회적 안전망을 모색하면 수월할 것이다. SWOT 분석의 수행은 하나의 좋은 예라 할 수 있다. 한걸음 더 나아가면, 예산의 중앙 종속성을 탈피하는 방안을 모색해볼 수 있다. 이는 분명 크나큰 구조적인 문제이기에 개별 지자체의 의지로 전부 해결 가능한 일은 아니지만, 오히려 그렇기에 기초지자체의 역량과 결의가 중요해지게 된다.
셋째, 그린뉴딜 안에 포함된 세부 정책의 엄밀한 효용성 제고가 필요하다. 해당 사업이 온실가스를 감축하고, 일자리를 만들고, 불평등 해소(혹은 사회 안전망을 구축)하는지 분명한 평가가 필요하다. 당진시와 화성시의 SDGs분석이 그 평가방법의 좋은 예일 수 있다. 기존 사업을 중앙정부의 뉴딜 안에 맞추어 포대갈이 하는 방식의 그린뉴딜은, 녹색 분칠된 토건사업이 실상이었던 지난 녹색성장의 실패를 번복할 위험이 있다.
② 네 가지 활성화 방안 – 탄소중립 연계, 기초지자체 역량 구축, 시민 참여와 거버넌스, 중앙과 광역에의 제도개선 요구
첫째, 중앙정부의 탄소중립 정책 수립에 따른 기초지자체 정책 연계 전략 수립이 필요하다. 정부는 2050 탄소중립 목표 달성을 위해, 탄소중립위원회 출범과 탄소중립 2050로드맵 작성 작업을 진행하고 있다. 국회에서는 탄소중립사회 이행기본법 입법 과정이 진행되고 있다. 이 법이 통과되면 지역에 심의·의결·점검을 위한 탄소중립 위원회와 실행체계를 지원하는 탄소중립 지원센터, 기후위기대응기금이 설치된다. 그리고 이 사안을 지자체에서 이행할 탄소중립책임이행관을 지정하게 된다. 기초지자체 차원에서 탄소중립이행기본법 통과에 따라 추진되는 행정적인 변화에 대비해서 사전에 무엇을 할 것인가를 준비해야 한다. 기초지자체로서는 기후위기 대응을 위해 부족한 인프라와 자원을 탄소중립지원센터나 기후위기대응기금을 활용해서 보완할 수 있을 것이다. 또한 정부 탄소중립 그린뉴딜 정책에 따라 변하는 지자체의 제도 대응도 참고할 필요가 있다. 서울시에서는 기후예산제를, 경기도는 탄소영향평가(가칭)를, 경상남도는 기후위기영향평가방안을, 대덕구는 탄소인지예산을 도입하려고 한다. 정책수립단계부터 기후와 환경의 영향을 고려하거나 예산의 기후영향을 분석하고 사업 우선순위와 예산배정을 고려하는 이러한 선도적인 제도 도입과 실험을 유의해 준비가 필요하다.
둘째, 기초지자체의 그린뉴딜 역량 구축과 계획 수립이 필요하다. 기초지자체는 그린뉴딜 정책을 수립하기 위한 역량을 형성해야 하는데, 그러기 위해 중요한 것은 지자체장, 공무원, 시민들의 인식 증진과 학습이다. 기본적인 질문부터, 세부 정책 실행방안까지 학습하고 논의할 필요가 있다. 공무원 교육 프로그램이 필요하고, 시의회 의원들의 역할도 중요하다. 이러한 역량구축을 바탕으로 계획을 수립하거나 수립한 계획을 구체화해야 한다. 더불어 기초지자체가 그린뉴딜 정책을 계획하고 실행하는 데 있어, 관련한 정책을 공유하고 나누는 공간이 필요하다. 다른 지자체는 무엇을 어떻게 하고 있는지를 확인하고, 실패와 성공의 경험을 나누어야 한다.
셋째, 온실가스 감축 통계 확보와 시민 참여, 거버넌스 구축이 필요하다. 기초지자체는 온실가스 감축 통계를 기반으로 지역에 적합한 그린뉴딜 정책을 수립해야 한다. 동시에 주민들이 함께 참여해 계획을 수립해야 하는데, 그러기 위해서는 시민 교육이 필수적이다. 지자체로서는 지역사회의 인력양성을 고민해야 한다. 온실가스 감축을 위한 정책을 수립하고, 자문하며, 실행할 인력은 앞으로도 더욱 더 많이 필요하게 될 것이다. 지역에서 이 일을 실행할 수 있는 인적 네트워크를 형성하고 사람을 확보하는 일이 중요해진다. 더하여 그린뉴딜과 관련한 거버넌스는 계획 수립, 집행, 평가 전반에서 작동할 수 있다. 기초지자체는 상설정책협의체(지역균형뉴딜 분과 법제도 TF)와 탄소중립위원회, 지역별 탄소중립위원회, 탄소중립지원센터, 탄소중립이행책임관제도와 연계해 시너지 효과를 낼 수 있도록 거버넌스를 잘 구축해야 한다.
넷째, 광역지자체와 중앙정부의 제도 개선 요구 병행이 필요하다. 탄소중립을 실행하기 위한 그린뉴딜 정책이 효과적으로 진행되려면 중앙정부와 17개 광역시, 226개 기초지자체가 함께 움직여야 한다. 중앙정부는 광역지자체와 기초지자체를 아우르는 정책을 수립하고, 광역지자체도 기초지자체를 (조직, 인력, 예산 연계 면에서) 지원하는 방식으로 협업구조를 마련해야 한다. 기초지자체가 그린뉴딜 정책을 수립하고 집행하는 데 있어서 발생하는 장벽을 효과적으로 제거할 수 있는 소통 채널도 구축해야 한다. 이 소통채널을 통하여 기초지자체가 탄소중립과 그린뉴딜정책 계획·실행에 있어 부딪힌 장벽을 광역지자체, 정부를 통해 조정할 수 있어야 하는 것이다. 기초지자체 스스로도 급변하는 정부정책에 맞춰 그린뉴딜을 수립할 수 있는 체계적인 실행체계를 구축해야 한다. 또한 ‘지역균형뉴딜 분과 법제도 TF’에 광역 뿐 아니라 기초지자체를 포함시켜야 한다. 예산 면에서는 지자체 체감 예산규모의 (양적) 확대가 필요하고, 그린뉴딜 포괄예산제도 도입, 기후대응기금을 활용한 기초지자체 예산 지원 확대도 병행해야 한다.
③ 열 가지 정책 제안
첫째, [인식과 학습] 그린뉴딜에 대한 공무원, 의원, 시민 학습 프로그램 진행이다. 지자체장, 공무원, 시·도·군·구의회, 시민 학습 프로그램을 진행한다.
둘째, [현황 파악과 데이터 구축] 기초지자체 온실가스 인벤토리 구축과 지역자원 조사이다. 정책 수립의 기본은 지역에 대한 데이터의 확보에 있기에 온실가스 배출원 및 배출량 데이터(인벤토리)를 구축한다. 더불어 지역에서 환경, 인프라, 수질, 대기, 에너지시스템을 통해 기후위험 데이터 수집하고 분석하고 평가하여 폭염, 한파, 가뭄, 홍수 등 다양한 기후재난에 대비하는 적응 프로그램도 구축한다.
셋째, [행정, 전담조직, 조직개편] 기초지자체 온실가스 감축을 위한 행정조직 강화이다. 교육과 데이터 확보를 통한 인벤토리 구축 작업을 진행하면서, 지역의 그린뉴딜을 실행할 행정조직을 마련한다. 부단체장(기후부시장·부구청장·부군수 등)을 신설하거나, 의사 결정권자(기후에너지 부시장, 부군수 등)를 중심으로 기후위기 대응을 총괄할 수 있는 조직체제로 개편한다. 시민참여를 활성화할 수 있는 거버넌스 조직도 동시에 구축한다.
넷째, [시민참여를 통한 계획 수립] 2050년 탄소중립 계획 수립과 2030년 감축 목표 설정이다. 시민들과 함께 계획 중장기 비전과 목표를 수립한다. 2050년, 2030년 목표 수립과 동시에 2~3년 내에 실행에 옮길 계획도 같이 수립한다. 탄소중립 계획을 실행에 옮길 수 있는 세부 이행계획도 동시에 수립하도록 한다. 계획 수립과 동시에 중간 실행여부를 확인할 수 있는 성과지표를 마련한다.
다섯 번째, [제도적 기반] 탄소중립 목표를 조례로 제정하여 제도적 기반을 구축한다. 지역의회와 협력하여 ‘(가칭) 탄소중립기본법’ 과 연계한 탄소중립 목표를 조례로 제정하여 탄소중립 정책을 핵심의제로 올린다. 예산 수립시부터 온실가스 배출량에 미치는 영향을 사전에 검토하는 기후예산제나, 기후영향평가제도, 탄소예산제도, 기후예산제도 등의 도입을 검토한다.
여섯 번째, [재정확보] 그린뉴딜에 지자체 예산을 우선 배정한다. 중앙정부의 예산, 광역지자체의 예산을 확보하는 것과 동시에 기초지자체 자체적으로도 예산을 확보한다. 지방정부의 예산은 기후위기 대응과 적응을 우선적으로 고려하여 수립한다. 사업의 우선순위를 정하며, 관련부서 간 유기적인 협력체계를 갖춘다. 예산의 안정적인 확보를 위해 기후위기 대응기금을 활용하며, 포괄예산제도가 시행될 수 있도록 기초지자체들은 각별히 노력한다.
일곱 번째, [그린뉴딜 일자리 확대] 사회적 경제 연계 지역 일자리 확대한다. 예산과 제도, 지원 프로그램을 활용해 에너지효율개선, 재생가능에너지, 녹색교통, 재난회복력 등 온실가스 감축을 지역의 일자리 확대 연결하는 정책을 우선순위로 추진한다. 지역의 온실가스 감축 목표량을 계량 평가할 수 있는 연구소나 사회적경제 조직을 설립하는 것으로부터 시작할 수 있다. 연구소에서는 지역 사회에 적합한 온실가스 감축 방안 연구(시민참여형 리빙랩, 해커톤 등)를 지원할 수 있다.
사진 출처 : Charles Edward Miller
여덟 번째, [에너지 자립률 확대] 에너지 수요관리와 재생가능에너지 확대이다. 그린뉴딜 정책에서는 에너지전환이 중요한 정책 수단이기에, 지역단위 에너지 자립률을 높이기 위한 정책이 연동되어야 한다.
아홉 번째, [상설정책협의체와 정책 은행] 탄소중립 제도개선 상설 정책협의체 구축이다. 탄소중립 정책을 실행하는 과정에서 부딪히게 되는 제도적인 장벽을 빠른 속도로 해소하기 위해서 중앙정부와 상설정책협의체를 구축한다.
열 번째, [성과 공유 및 보고] 지자체 그린뉴딜 평가보고서 작성과 시민 공유 체계 마련이다. 모든 지자체는 연간 온실가스 감축 목표 달성량을 보고하고 평가를 받는 과정을 마련한다. 이러한 평과 과정을 통해 다음연도 사업에 시사을 보완한다. 이 과정에는 시민들에 대한 보고와 참여 평가가 반드시 반영되어야 한다.
6. 나가며, 녹색전환을 위한 지역 그린뉴딜 플랫폼 녹색오리
기후위기는 시시각각 우리를 향해오고 있고 이미 지역에 닿았다. 사과농사를 지어온 곳에서 더는 사과가 열리지 않고, 석탄발전소가 있는 곳에 폐쇄 연도가 임박해 오고 있다면 지역은 어떻게 해야 할까. 기후위기가 모든 영역에 닥치는 까닭에, 이에 대응하는 그린뉴딜이 우산정책으로 지자체 정책의 전 영역과 결합할 필요가 있다.
말처럼 쉬운 이야기는 아니다. 기후위기 시대에 요청되는 대전환과 현재의 실정은 간극이 크다. 지역균형뉴딜과 2050 탄소중립이 떠오르며 지역 주도 그린뉴딜의 중요성은 더욱 짙어졌지만, 몇 곳을 제외한 대부분의 나머지 지역들은 계획만 수립한 상태로 더딘 진척 상태인데다가, 여러 고민과 과제와 어려움을 복합적으로 안고 있다. 중앙정부, 광역지자체, 기초지자체 모두에게 많은 과제가 남아있다.
지자체 마다 그린뉴딜 정책을 준비하는 속도, 규모, 내용에는 차이가 있었지만, 규모가 작고, 고령화율이 높고, 재정자립도가 낮은 지자체들은 정책을 수립할 여력이 부족한 것이 사실이다. 지역 불균형이 그린뉴딜 계획의 수립에도 영향을 미치고 있는 것이다. 그린뉴딜 계획 수립에서 지자체장의 의지가 큰 결정변수라는 점도 확인할 수 있었다. 당진시와 대덕구의 경우 지자체장의 리더쉽이 그린뉴딜 계획 수립과 실행을 선도한 면이 있다. 이는 여전히 기초지자체의 정책 수립과 집행에 있어 지자체장의 의지가 중요하지만 한편으로 지역의 장기 전망과 대처에 대한 계획이 지자체장의 인식 정도와 의지에 좌우되는 것은 우려의 지점이기도 하다.
한편으로 각 지자체의 담당 공무원들과 소통하면서 이들에게 있는 정동에 놀랐는데, 재작년의 폭염, 작년의 물난리와 한파 그리고 코로나19까지 점점 닥쳐오는 위험에 감을 잡고서 어떻게 해야하느냐고 절실하게 묻는 이가 적지 않았다. 지역에 실제로 살면서, 주민들과 밀접하게 관계맺고, 위기가 터졌을 때 민원에 대처하는 담당자들의 절실함은 결코 추상적이지 않았다.
마지막으로, 정책이나 지침을 제안하고 마무리하는 일반적인 연구의 형태를 넘어, 함께하는 대안을 제안한다. 이상의 글은 현재 우리가 어떤 상황에 놓여있는지를 확인하는 ‘진단’일 뿐, 앞으로의 과제는 산더미처럼 남아있다. 애로사항은 뚜렷했다. 예산과 인적·물적 인프라의 부족은 분명 중앙과 광역에서 시급히 해결해야 할 문제이지만, 당장의 개선을 기대하기는 어렵다. 지자체에 돈(예산)을 주지 못한다면 사람과 정보라도 주어야 한다는 생각을 했다. 기초단위에 부족한 연구역량과, 교육역량, 정보방안을 도울 길이 없어 고민한 적이 많다. 아래로부터의 전환을 위해서는 부서 칸막이, 수직적인 탑다운 방식 등 기존의 정책수립방식의 한계를 허물고, 시민들의 의견과 목소리를 적극적으로 반영해야 한다. 어차피 예산이 많아도 실행할 주체와 협력할 사람, 조직이 없다면 말짱 도로묵이다. 돈 대신 사람이어야 한다.
녹색전환연구소는 이상의 문제의식과 필요성을 바탕으로 지역 그린뉴딜의 당사자와 행위자가 모이는 장(場)을 기획했다. 녹색전환을 위한 지역 그린뉴딜 플랫폼 ‘녹색오리(greenduck.kr)’를 소개한다. 녹색오리 플랫폼은 공론장이자 도서관이자 만남(모임)의 장이다. 지자체들이 그린뉴딜 사업을 발굴할 때, 이 플랫폼에 모인 정책제안이 도움이 될 것이고, 다른 지자체의 계획과 좋은 사례를 계속하여 참고할 수 있을 것이다. 곳곳에서 열리는 모임들에 서로 참여하며 협력을 일구어낼 수도 있다. 녹색오리에는 시급성을 인지하고 문제를 해결하려는 사람들이 모일 것이고, 이들이 곳곳에서 만들고 찾아온 정보들은 녹색전환의 마중물이 될 것이다. 그린뉴딜을 지역에 바탕을 둔 아래로부터의 전환으로 만들어보자.
