잘못 끼워진 첫 단추

이번 당사국총회는 시작부터 말이 많았다. 그도 그럴 것이 세계 6위의 석유 수출국인 아랍에미리트(UAE)가 회의를 개최했고, UAE의 최대 정유회사인 아부다비국영석유회사(ADNOC)의 최고경영자인 ‘술탄 알 자베르’가 총회 의장으로 지명되면서 시작부터 국제사회의 비판을 받았다. 아니나 다를까 그는 독일에서의 발언에서 ‘화석연료의 단계적 폐지’가 아니라 ‘화석연료 배출의 단계적 감축’이라고 하며 탄소포집 기술을 통해 화석연료 산업의 수명을 늘리려 했다는 의혹을 받았고, 결국 미국과 유럽의회 의원들이 세계 주요 지도자들에게 의장 지명 철회를 촉구하는 공동서한을 보내기까지 했다.¹ 어쩌면 이때부터 이번 총회의 실패가 예정되어 있었을지도 모르겠다.

알 자베르 의장은 공식대담에서 화석연료 감축을 “전 세계를 선사시대로 되돌려 놓는 행위”로 비유하며 “1.5도 온도 상승을 억제하기 위해 화석연료 감축이 필요하다는 것을 보여주는 과학이나 시나리오는 없다”는 망언을 하기도 했다. 이에 호응해 석유수출국기구(OPEC)와 화석연료 기업들은 공식행사장에서 회의 기간 내내 ‘화석연료를 지속가능하게 사용하자’며 있지도 않은 탄소포집저장 기술을 홍보했고, OPEC 사무총장은 공식서한을 통해 “화석연료에 대한 모든 (합의) 문구나 해법을 적극적으로 거부하라”고 촉구하기까지 했다.

2,400명이 넘는 석유, 가스, 석탄 관련 로비스트들이 COP28 협상장에서 활개를 쳤는데, 이는 지난 총회와 비교해 거의 4배가 넘는 규모로, 소말리아·차드·통가·솔로몬 제도·수단 등 10개 기후 취약국 대표단을 모두 합친 숫자(1,509명)보다 많다고 한다.² 산유국들은 노골적으로 기후 협상을 지연시켰는데, 이런 상황에서 내년 COP29의 개최지로 또 다른 OPEC 회원국인 아제르바이잔이 유력하다고 하니 기가 찰 노릇이다.

가장 중요한 의제들은 무엇이었을까?

● 핵심의제 1: 전 지구적 이행점검(GST, Global Stocktake)

올해 총회가 특별히 중요한 이유는 ‘글로벌 이행점검’(GST)을 실행하는 첫해이기 때문이다. 지난 2015년, 198개국 정상은 프랑스 파리에 모여 파리협약(COP21, 21차 당사국총회)을 맺었는데, 이때 약속한 1.5도 목표 달성을 위해 각 회원국들은 2023년, 즉 바로 올해부터 5년 단위로 각자 약속한 ‘국가 온실가스 감축목표’(NDC, Nationally Determined Contribution) 이행 현황을 점검받기로 했다. 이것이 바로 ‘글로벌 이행점검’이며, 온실가스를 잘 줄이고 있는지 확인하는 일종의 중간 점검, 숙제 검사 같은 것이라 볼 수 있다. 다시 말해, “1.5°C 이내로 제한하는 전 세계의 노력이 충분한지 점검하는 보고서이며, 동시에 파리협정 이행을 위한 앞으로의 전 지구적 기후행동의 방향성을 당사국들이 함께 논의하고 미래 경로를 채택하는 결의문이기도 하다.”³

결론적으로, 화석연료의 단계적 폐지를 주장했던 EU, 미국 등과 산유국들 간에 치열한 공방이 있었고, 대회를 하루 넘기면서까지 협상이 진행된 끝에 총 196항으로 구성된 결정문이 채택되었다.

*UAE 컨센서스

이번 전 지구적 이행점검(GST) 보고서에는 화석연료로부터의 ‘전환’, 재생에너지 3배 확충 등을 포함한 ‘UAE 컨센서스’가 포함되었는데, 당사국들이 서로 다른 국가적 상황, 경로 및 접근 방식을 고려해 취해야 할 8가지 조치를 나열하고 있다.

여기에는 “▲2030년까지 전 세계적으로 재생에너지 용량 3배 확대와 에너지 효율 2배 확대 ▲저감장치가 없는 석탄화력발전의 단계적 감축 ▲비효율적인 화석연료 보조금 가능한 빨리 단계적 철폐 ▲탄소 포집·활용·저장과 같은 기술, 저탄소 수소 생산을 포함한 제로·저배출 기술의 가속화 ▲인프라 개발 및 제로·저배출 차량의 신속한 배치를 포함한 다양한 경로에서 도로 운송으로 인한 배출 감소 가속화 등”이 포함되었다.⁴

이 중 아래 핵심의제 항목을 중심으로 구체적으로 살펴보자.

● 핵심의제 2: 화석연료의 퇴출(FFPO, Fossil Fuel Phase Out)⁵

화석연료는 지난 10년 간 이산화탄소 배출량의 86%나 차지했기 때문에 온실가스 감축의 핵심이다. 특히 부유한 5개 국가(미국, 캐나다, 호주, 노르웨이, 영국)가 2050년까지 전체 석유&가스 확장에 절반(51%)의 책임이 있다. 따라서 이번 총회에서도 주요의제로 부상할 수밖에 없었다. 이미 지난 27차 총회에서 석탄의 ‘폐지(phase-out)’가 아닌 ‘단계적 감축(phase down)’으로 정해지면서 비판받은 바 있어 이번 합의문에는 ‘폐지’가 들어갈 것으로 기대했었다. 하지만 안타깝게도 폐지가 아니라 ‘화석연료로부터 벗어나기 위한 전환(transitioning away from fossil fuels in energy systems)’이라는 모호한 표현으로 결정되었다.

물론 기후변화협약 당사국총회 최종합의문에 ‘화석연료’가 언급된 것은 이번이 처음이기에 알 자베르 의장은 애써 “역사적” 합의라고 의미를 부여했으나, 지구 평균기온을 1.5도 이내로 막기 위한 탄소예산이 6년도 채 남지 않았다는 사실을 생각하면 답답한 상황이다.

사실 초안에 ‘단계적 퇴출’(phase-out) 대신 ‘줄인다’(reduce)라고 들어가면서 반발이 거세지자, 당사국들은 폐막식을 미루고 밤샘 연장 회의에 돌입해 위와 같이 문구를 수정하되, ‘10년 이내’ 이 전환을 개시해야 한다고 시기를 명시하는 타협안으로 합의를 도출한 것이다.⁶

● 핵심의제 3: 손실과 피해 기금(Loss and Damage Fund)

“지난 COP27 최종합의문에 담겼던 손실과 피해 기금에 대해서는 역사적으로 산업화 과정에서 탄소배출량을 다량 배출한 선진국들이 역사적 탄소배출량이 적음에도 현재 기후변화 피해를 입는 개발도상국 지원을 위해 기금을 공여해야 한다는 논쟁이 꾸준히 이어졌다.”⁷ 손실과 피해 기금은 이번 총회에서도 역시 중요한 의제 중 하나였는데, 여기에는 기업운영과 농업생산력 약화 같은 경제적 손실과 공동체 파괴와 문화유산 손실 등의 비경제적 손실도 포함된다. 이미 큰 직접적 피해를 입고 있는 군소도서국연합(SIDS)에서 1990년대 초부터 적응과 별개로 손실과 피해에 대한 논의가 필요하다는 주장을 꾸준히 제기해 오기도 했다.⁸

기후위기의 피해에 가장 취약한 국가들에 대한 ‘손실과 피해 기금’은 작년 COP27에서 기금 조성에 대해서만 합의했는데, 이번 COP28 첫날 이 기금의 세부운영 결정문이 채택되면서 ‘역사적 합의’라는 평가가 나오기도 했다. 하지만 “가디언은 6일(현지 시간) 제28차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP28)에서 현재까지 모인 ‘손실과 피해 기금’이 기후위기로 인한 개발도상국들의 돌이킬 수 없는 총손실의 0.2%에 불과하다고 보도했다.”⁹ 이렇듯 “기금 규모가 크게 부족하고 의무가 아닌 각 국가 선의에 기대야 하는 모금 구조 등은 한계로 지적된다.”¹⁰

현재까지 총 7억 달러(약 9280억 원)의 기금이 모였는데, 최대 석유 및 가스 생산국으로 가장 책임이 큰 미국은 1750만 달러(약 227억 원) 밖에 출연하지 않았다. “환경기후단체들은 공약 기금이 개발도상국들의 매년 기후 이변에 따른 손실 추정액 4000억 달러(약 530조 원)에 비하면 턱없이 부족하다고 지적”했고, “지원금이 대출이 아닌 보조금 형태로 제공돼야 한다고 촉구하고 있다.”¹¹

부끄럽게도 한국은 손실과 피해 기금에 공여하지 않았다. 한화진 환경부 장관은 기조연설에서 “기후재원 논의에 있어서 공적자금 및 민간재원 참여 확대가 본격적으로 논의돼야 한다”고 강조하며 한국이 녹색기후기금(Green Climate Fun)에 3억 달러(약 3960억 원)을 공여하기로 했다고 밝혔지만, 이는 이미 지난 9월 윤석열 대통령이 G20 정상회의 당시 내놓았던 약속이다. 연설문 어디에도 손실과 피해기금에 기후 재원을 공여하겠다는 약속은 없었다.¹²

총회 폐막을 앞두고 기후솔루션이 “화석연료를 사용해 이윤을 벌어들인 기업과 이런 메커니즘을 뒷받침한 정부의 책임 가운데 한국의 부분을 계산한 브리프를 12일 발간”했는데, “그 결과, 한국의 기후책임이 최소 517조 7704억 원에 달했다. 이는 기후피해를 겪고 있는 개발도상국 등에 2025~2050년까지 매년 약 19조 9100억 원에 가까운 배상액을 내놔야 한다는 의미”다.¹³ 엄청난 규모이다. 그만큼 한국의 책임이 크다는 사실을 잊지 않아야 한다.

● 핵심의제 4: 재생에너지 3배 증가, 에너지 효율 2배 증가

‘UAE 컨센서스’에 포함된 내용 중 주요한 내용으로, 한국 정부도 100여 개국이 참여 중인 ‘재생에너지 3배 확대 결의안’에 뒤늦게 참여하기로 발표했다. 하지만 세계 재생에너지 발전 비율이 전체 에너지 대비 평균 28.1%인 데 비해, 우리나라는 태양광과 풍력 비중이 전체 전력의 4.7%(2021)밖에 되지 않기 때문에, “재생에너지 발전 용량이 지금보다 3배 늘어도 세계 평균에는 못 미친다고 환경단체들은 지적”한다.¹⁴ 또한 지난 1월 확정된 ‘10차 전력수급기본계획’에 따라 2030년 재생에너지 비중 목표를 기존 30.2%에서 21.6%로 오히려 낮추었다가, 2036년 다시 30.6%로 올리는 등 알 수 없는 정부의 행태로 볼 때 이 약속을 지킬 것이라 믿기가 어렵다. “2024년 정부의 예산만 보더라도 핵발전 예산은 4배 가까이 늘었지만, 재생에너지 예산은 반토막이 났다. 재생에너지 확대 목표를 줄인 나라는 한국이 유일하다.” 진정성을 의심할 수밖에 없는 상황이다.

무엇보다 이번 합의는 COP28 의장국인 UAE가 주도하는, 자발적이고 구속력이 없는데다 각 국가별로 실질적인 이행 기준도 없는 상황이라 사실상 각국에서 알아서 하라는 식이기 때문에 한계가 분명하다.

● 핵심의제 5: 무탄소·저탄소 에너지와 기술의 문제

COP28 최종 선언문에 “원자력, 저탄소 수소, 탄소 포집 활용 기술을 파리협정 1.5°C 목표 달성을 위한 주요 감축 수단으로 활용한다는 내용이 처음으로 명시됐다. 재생에너지 외 원자력, 저탄소 수소 등이 명시된 것은 유엔기후변화협약 사상 최초다.”¹⁵ 탄소 포집 활용 및 저장(CCUS) 등 무·저탄소기술 가속화를 위해 노력한다는 합의가 도출됨에 따라 기후위기 대응이 더욱 어려워질 것이 심히 우려된다.

한국은 전 세계 핵발전 용량을 2050년까지 3배로 확대하는 ‘넷제로 뉴클리어 이니셔티브’에 미국, 일본 등 22개국과 함께 동참했고, 여러 나라에 한국식 ‘무탄소 연합’(Carbon Free Alliance·CF연합)을 비롯한 핵발전 확대를 제안하는 등 기후위기 대응에 역행했다. 게다가 한국 정부는 핵발전 확대에 대한 내용을 합의문에 반영하는 것에 기여했다며 부끄러움도 모른 채 자화자찬을 하고 있다.

적은 영토에 25기의 핵발전소가 있고, 세계 1위의 핵발전 밀집도에, 전 세계적으로 해법을 찾지 못한 고준위 핵폐기물 처리 문제, 발전소 지역의 건강피해 및 소외 등 무엇 하나 제대로 된 해결을 못하는 상황에서 핵발전은 기후위기의 대안이 아니다. “아울러 아직 상용화되지도 않고 검증도 되지 않은 저탄소 기술에 의존하는 것은 화석연료의 조속한 퇴출 속도를 오히려 지연시킬 뿐이다.”

주의할 용어

이번 합의문에 등장하는 표현들에 주의할 필요가 있다. 그냥 들으면 좋은 것 같지만, 자세히 들여다보면 문제가 많다.

(1) unabated coal power(탄소저감장치가 없는 석탄발전)¹⁶

이는 오염 통제 조치를 적용하기 전(또는 적용하지 않은 경우)의 기본 산업 프로세스를 의미¹⁷. 즉 ‘phase down of unabated coal’(감소되지 않은 석탄의 단계적 감축)이란 CCUS(탄소포집활용저장)가 도입된 석탄은 감축하지 않겠다는 의미이다. 속으면 안 된다. 마치 집에 불이 났는데, 불 끌 생각은 안하고, 소화기술을 좋게 해서 문제를 해결해 보자는 망상에 가깝다.

(2) phasing out ‘inefficient fossil fuel subsidies’(‘비효율적인 화석연료 보조금’ 폐지)

모든 화석연료 보조금의 폐지가 아니다. 비효율적인 화석연료 보조금에 한해 폐지한다는 것이다. 두 번도 속지 말자.

한국이 상을?

왜 부끄러움은 늘 국민의 몫인가? 한국 정부는 지난 12월 6일, 기후환경단체들의 연대체인 ‘기후행동네트워크’(CAN, Climate Action Network)가 선정한 ‘오늘의 화석상’을 수상하며 전 세계적 기후악당임을 다시 한 번 확인했다. 호주 가스전 사업 등 화석연료 확대, 손실과 피해 기금 불참 등의 이유에서였다. 또한 한국은 ‘기후변화 대응지수’에서도 무려 꼴찌에서 3등을 했다. 67개국 중 64번째!

무엇보다 이 중요한 국제회의에 윤석열 대통령은 작년에 이어 또 불참했고, 대신 ‘환경파괴부’로 비판받는 한화진 환경부 장관을 수석대표로 보냈다.

COP28, 종합 성적표

산업 조사기관 블룸버그NEF는 파리기후협정의 목표를 달성하기 위해 COP28에서 진전을 이뤘어야 하는 10개 분야의 점수를 매기고 이를 토대로 전반적 성과를 평가했다. 그 결과 COP28의 종합평가 점수는 10점 만점에 3.8점으로 나타났다. 이는 지난해 이집트 샤름엘셰이크에서 열린 COP27의 점수보다 0.1점 높지만 2021년 영국 글래스고에서 열린 COP26보다는 2.2점 낮다.

2015년 파리기후협정에서 설정한 온난화 제한선 ‘산업화 이전 대비 지구 기온 1.5 상승’과 관련한 ‘1.5도 제한을 위한 2030년 배출 목표’ 부문 역시 1점에 그쳤다.¹⁸

“국제에너지기구(IEA)는 COP28 현장에서 합의된 사항들을 종합하면 2030년까지 필요한 온실가스 감축 목표를 30%밖에 달성할 수 없다는 분석을 10일(현지시각) 소식지를 통해 내놨다.”¹⁹ 또한 “이번 총회에는 기존 국가별 온실가스 감축계획(NDC)으로는 기후위기를 막을 수 없다( 2.1~2.8°C)는 내용을 담은 파리협정 전 지구적 이행점검(GST) 결과가 처음으로 보고됐다.”²⁰

결국 이런 회의를 하는 가장 핵심적인 이유는 기후위기를 막기 위해서인데, 막을 수 없다면 실패한 회의라고 할 수밖에 없다.

28번째 약속, 29번째에는 지켜질까?

1992년, 첫 기후변화협약을 맺은 후로 31년이 지났고, 이번에 28번째 총회를 마쳤다. 부침이 있고, 나름의 진전도 있었지만 지금의 위기를 완전히 극복할만한 획기적인 약속은 이루어지지 않고 있다. 계속 희망고문을 반복하고 있는 것처럼 보이기도 한다.

협상이 되려면 힘의 균형이 맞아야 한다. 미국과 태평양 도서국들이 테이블에 앉아 대등하게 논의할 수 있을까? 물론 당사국총회(COP) 합의문은 참여국 모두가 동의해야 효력을 갖추기 때문에 한 국가라도 반대하면 무산되는 시스템도 문제일 것이다.

그럼 우리는 물어야 한다. 과연 현재의 국제협약 모델은 유효한가? 새로운 모델이 필요할 때가 된 것은 아닌가? 예를 들어, 각국이 유엔 체제를 뛰어넘는 어떠한 단일체제에 자신들의 주권을 위임하여 전 세계 단일체제를 이룬다면? 아니면 미국과 중국에 대항할만한 남반구나 제3세계 국가들 전체의 연합체가 등장하여 유럽연합 같은 여러 국가연합들이 힘의 균형을 이루어 협상에 임한다면? 어쩌면 이런 논의가 이미 늦어 보이기도 하지만 이제라도 새로운 패러다임을 모색해야 할 것이다.

*기사 외 참고

탈핵시민행동, 녹색연합, 환경운동연합, 녹색당, 노동당 성명서(논평)

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